有态度的思想者昨天（11月13日），国务院正式批复《青岛市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《青岛总规》）。批复明确，青岛是沿海重要的中心城市，国家历史文化名城，现代海洋城市，国际性综合交通枢纽城市。《青岛总规》实施要完整准确全面贯彻新发展理念，坚持以人民为中心，统筹发展和安全，促进人与自然和谐共生，发挥北方先进制造业基地、北方对外开放门户、国际滨海旅游目的地等功能，奋力谱写中国式现代化建设青岛篇章。记者从青岛市自然资源和规划局了解到，《青岛总规》依据国家“两横三纵”城镇化战略格局，落实青岛都市圈一体化建设要求，推动城镇产业与服务功能的集聚与提升，打造“一区、两极、两城、多点”的市域城镇发展格局。这是青岛市历史上首部“多规合一”的国土空间总体规划，即将过去的国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、环境保护、综合交通、水资源、文化旅游、社会事业等各类规划合在一起，是实现多领域规划和全域全要素“一张图”全覆盖。
01
绘就海湾型国际化大都市蓝图
在践行新发展理念、融入新发展格局的背景下，超大特大城市已由外延扩张式发展转为内涵提升式发展。按照国务院批复意见，本轮青岛总规落实区域协调、城乡融合发展战略，充分尊重顺应城市环湾滨海拓展的空间发展规律，对标旧金山湾区、粤港澳大湾区等国内外湾区发展经验模式，发挥湾区交通便捷、生态宜居、创新活力的优势，
深化实施中心城区东岸、西岸、北岸一体联动，积极推动胶州城区、即墨城区、原胶南城区融入中心城区，促进环胶州湾各城镇组团内涵化、集约化、协同化发展，打造功能卓越，内生活力的环湾都市区。
环湾都市区范围涵盖中心城区和胶州城区、即墨城区、原胶南城区三个副中心城市，是全市人口产业综合服务的核心承载区，未来重点强化商务金融、总部办公、科技创新和新兴产业等功能，突出高端要素配置、科技创新策源和开放门户枢纽作用。其中，中心城区坚持存量优先、品质宜居，积极推动张村河、楼山后等低效片区再开发，疏解非中心功能，植入新经济、新业态，加大优质公共资源和品质住宅供给，打造宜居宜业宜游的美好家园。胶州、即墨、原胶南三个副中心城市，着力推动产业转型升级，促进产城融合发展，增强城市规模能级。胶州重点依托上合示范区和临空经济区，培育现代物流、商业贸易、先进制造等功能。即墨重点发展商贸物流及新能源汽车等先进制造业。原胶南城区重点促进海洋产学研深度融合，打造海洋产业集群。
同时，围绕“强龙头”战略实施，立足山东半岛城市群一体化发展和青岛都市圈建设，依托青潍济、青烟威区域发展轴，打造平度、莱西两个面向区域的综合性节点城市，形成带动区域发展的重要增长极。两市有序推进以人为本的新型城镇化，增强人口和产业综合承载力，实现城镇化、工业化、农业现代化和信息化的协同发展。蓝谷海洋科学城和董家口产业新城在新一轮总规中定位为专业化功能节点，发挥崂山（国家）海洋实验室创新锚点和董家口港交通枢纽的优势，提升海洋科技创新功能，壮大临港产业集群。此外，青岛还将发展姜山、南村等9个区位条件优越、产业基础良好的新市镇，提高就业供给和公共服务水平，带动就地城镇化。环湾引领、全域统筹，构筑“一区、两极、两城、多点”的市域城镇发展新格局，建设更具影响力和竞争力的海湾型国际化大都市。
02
城市定位的“变与不变”
除城镇发展格局优化外，国务院批复中对青岛的城市功能定位也让人关注。与《青岛市城市总体规划（2011年—2020年）》相比，新规划中的“沿海重要的中心城市，国家历史文化名城，现代海洋城市，国际性综合交通枢纽城市”的城市定位，既有保留，又有提升。这一描述中不变的是“沿海重要的中心城市，国家历史文化名城”。虽然“沿海重要的中心城市”表述没有变，但其内涵已经发生了改变。这一新内涵，就是国务院批复中所指出的：在构建支撑新发展格局的国土空间体系上，强化畅通国内国际双循环的重要节点作用，深度融入高质量共建“一带一路”，推进中国—上海合作组织地方经贸合作示范区建设。引领山东半岛城市群协同发展，加强青岛都市圈国土空间开发保护利用的区域协同，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。融入高质量共建“一带一路”，推进上合示范区建设，引领山东半岛城市群协同发展，加强青岛都市圈区域协同——这就是青岛承担的国家使命，也是青岛何以成为“中心”的原因。关于“历史文化名城”的定位，国务院批复中着重强调了历史城区和历史文化街区的重要性：加强对城市建筑高度、体量、色彩等空间要素的管控引导，保护好历史文化名城的历史城区和历史文化街区，构建文化资源、自然资源、景观资源整体保护的空间体系。此外，批复还明确了要“彰显城乡自然与文化特色，健全文化遗产与自然遗产空间保护机制，保护好齐长城遗址、琅琊台遗址及崂山等风景名胜区。”关于青岛城市定位的变化，是将“滨海度假旅游城市，国际性港口城市”升级为“现代海洋城市，国际性综合交通枢纽城市”。“滨海度假旅游城市”的消失，并不是青岛独有。在国务院已批复的10余个城市空间规划中，城市定位中都不再涉及度假旅游，而将这一描述放到城市功能中。在这些规划，有“旅游目的地”功能的城市只有三个，杭州的层级最高，为“国际旅游目的地”，青岛与大连一样，同为“国际滨海旅游目的地”。从“国际性港口城市”到“国际性综合交通枢纽城市”，对青岛来说，则是在城市定位上一次提升。
何为一座国际性综合交通枢纽城市？在国务院的批复中，对国际性交通枢纽的建设，有明确的提及：加强国际航空港枢纽功能，提升国际航运等现代服务能级，加强青岛港与黄渤海区域港口功能的协同布局，完善多向联通、多式联运的对外对内通道，建设安全便捷、绿色低碳的城市综合交通体系。早在2021年，国家就赋予青岛“建设国际性综合交通枢纽城市”和“发挥国际枢纽海港作用”等重任。近年来，随着一批铁路、公路、港口等重点项目落地，以国际化空港、现代化海港为中心，以高速铁路、高速公路为骨干，青岛的现代化综合交通运输体系基本形成。
下一步，青岛还将加快构建北上融入京津冀、南下联通长三角、西进辐射沿黄流域、东出日韩经济圈的现代综合立体交通网，加快迈向国际性综合交通枢纽城市。青岛城市定位最大变化，则是增加了“现代海洋城市”。十八大以来，国家从战略层面强化了对海洋领域的重视程度，提出海洋强国战略，山东省也提出了海洋强省战略。昨天刚刚召开的全市海洋经济高质量发展大会，青岛也明确提出，加快推进引领型现代海洋城市建设，着力打造现代海洋经济发展高地。但同时也要看到，除了青岛，“现代海洋城市”还有天津、深圳、大连和宁波。中国各沿海城市，都将海洋经济作为自己重要的发展动力。在这一方面青岛虽然有产业、科研的优势，但必将在未来面临更加激烈的竞争。
03
北方对外开放门户
除了城市定位的升级，国务院批复中，对青岛的功能描述中，有一点凸显了青岛的特殊性，那就是：北方对外开放门户。对外开放，其实贯穿在青岛新规划的各个方面——融入共建“一带一路”、上合示范区建设、国际性综合交通枢纽、国际滨海旅游目的地，几乎每一个方面，都离不开对外开放。开放是一座城市经济的“流量入口”，特别是高水平开放，将更好促进国内国际两个市场、两种资源联动流通，形成人流、物流、商流、资金流、技术流、信息流等各类优势资源要素引力场，以此增强全球资源配置能力，增创城市发展新优势。青岛要担起“北方对外开放门户”，就要建立开放发展新的范式，要大胆突破，下出先手棋。其中最关键的“一招”，就是用好上合示范区、青岛自贸片区等国家级平台，提升城市的开放能级。
近年来，青岛不断加大政策支持力度，充分发挥平台先行先试作用，推动其迈出更大步伐。在制度创新上，青岛致力于打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，加强服务贸易负面清单研究，加大数字化、绿色化等贸易新领域的探索力度，推动形成更多引领性、标志性制度创新成果。未来，青岛还将积极对接国际高标准经贸规则，打造制度型开放高地，增强对全球企业、人才、资金、技术等资源要素的吸引力。从全国来看，在新规划已获国务院批复的城市中，只有深圳、重庆、青岛和南宁，有“对外开放门户”的功能表述。其中深圳的层级最高，是全国性的“对外开放门户”，重庆是“西部科技创新中心和对外开放门户”，南宁则是“面向东盟开放门户”。青岛能承担“北方对外开放门户”的重任，其责任不可谓不大。随着《青岛总规》获批，未来青岛的发展，必将迈入一个新阶段。
记者｜王冰洁 编辑｜赵笛
制作｜宋尉嘉
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