青岛晚报/掌上青岛/青网讯 “泰山虽云高，不如东海崂”，史书《齐记》对崂山的不吝溢美让崂山“海上名山第一”的名号愈发响亮。作为中国大陆1.8万公里海岸线上的最高峰，崂山自古以来，演绎着山海相依的浪漫与道法自然的美学。
进入新时代，山东省青岛市崂山区深入坚持全域旅游发展理念，以党政统筹、创新旅游管理体制机制为引领，不断推动旅游业从景点旅游向全域旅游转变、从高速增长向优质发展转变、从观光旅游向休闲度假转变。
今年以来，崂山区以入选首批国家全域旅游示范区为契机，坚持“景城乡一体、山海空联动、全产业融合”的发展路径，开创了“全域共建、精明增长”——以体制创新为引领的山海度假全域旅游崂山模式，成为旅游产业高质量发展的典范，全域旅游“崂山模式”的内涵正在持续丰富。
打破“九龙治水”
创建“一体运作”新模式
崂山区位于青岛市东部，辖五个街道办事处，139个农村社区、23个城市社区，常住人口45万人。崂山区旅游资源得天独厚，在这里，城区、景区和社区融合共生，有71个农村社区位于崂山风景区内。
多年来，崂山旅游管理一直是“九龙治水”的格局，不同部门条块分割、各自为战；旅游市场监管涉及多个执法部门，职责交叉且缺乏调节机制，作为主责单位的旅游部门，查处手段单一，监管力量薄弱；旅游资源整合不够，产业结构不合理、发展滞后。由于体制机制上的弊端，导致对黑车野导、欺客宰客等“顽疾”缺乏有效的监督执法机制，制约了崂山旅游的品质提升和产业升级。
进入大众旅游时代之后，崂山区审时度势、科学决策，果断实施了旅游管理体制机制改革，走出了一条党政统筹、条块协同、运转高效、共建共享的全域旅游发展路子。
2017年6月，崂山区以崂山风景区管理局为主体，把崂山区旅游局、石老人旅游度假区管委会、青岛市啤酒节办公室等机构、人员全部整合，成立了崂山区旅游发展委员会，工委书记由崂山区委书记担任，内设11个职能处室，对全域旅游工作实施党政统筹、统一指挥、顶格推进，变“多头管理”为“一体运作”。
2019年2月，结合党政机构改革，又成立了崂山区文化和旅游发展委员会，把区文化新闻局的机构和人员整合，区委常委、宣传部长增补进入区文旅委担任工委副书记，进一步加强党对文化和旅游事业的领导。同时，在区内五个街道办事处均设立文化旅游服务中心，构建起高位推动、区街联动的全域旅游管理体制。
创新综合监管
变“单兵作战”为“组团攻坚”
旅游景区面向游客的服务主体众多，在全域旅游时代，如何实现对辖区内服务主体的有效监管，成为摆在管理者面前的一道难题。崂山区为了打好旅游治理“整体战”，创新综合监管机制，健全“1+5+N”旅游综合监管机制，组建旅游市场监管所、旅游巡回法庭、风景区食药所、风景区交管所、风景区旅游执法大队等旅游执法机构，设立多个联合执法、假日投诉、重点景区整治办公室。
新机制之下，综合监管执法变“单兵作战”为“组团攻坚”，相关部门执法力量下沉，24小时联勤联动，对扰乱旅游市场秩序行为严格执法、从重处罚，让违法者“伤筋动骨”，不敢轻易触碰红线。青岛极地海洋世界副总经理柳晶对此颇有感触，她说：“长期以来，极地海洋世界深受占路经营、倒卖门票等经营乱象困扰，现如今这些问题都已经不复存在。”
同时，设立全国旅游监管12301在崂山的响应、转办平台——全域旅游热线96616，对所有涉及旅游的咨询投诉事项，实行“一个号码对外、一个平台接入、一个单子转办、一个体系督办”的工作模式。建立旅游纠纷快速处置联动机制，遇有旅游投诉或舆情发生，至少有“五六种大盖帽、十几个执法者”第一时间到达现场联合处置。
在对一起游客疑似食物中毒事件的查处中，旅游部门启动联动处置程序后，公安、食药、市场、街道办事处等部门执法人员立即赶到现场。除了对疑似中毒开展调查处理外，检查中还发现涉事酒楼未经审批经营住宿业务，公安部门随即依法给予酒楼老板行政拘留15天、罚款500元的处罚。近两年，崂山区开展联合执法检查150余次，崂山旅游市场秩序整治实现根本性好转。
实行旅游管理体制改革后，崂山全域旅游发展迎来了一个新春天。近两年，全区新增特色旅游村和示范点19个、文博展馆11家、特色民宿43家。崂山风景区先后入选“中国优质服务景区100强”和“2019中国最受欢迎景区”。
“全域共建”
让社区居民共享发展成果
全域旅游在一定程度上使得旅游部门担任了部分政府职能，这不仅体现在完善社区基础实施等环境打造，也体现在参与乡村治理、精准扶贫等工作。随着景社融合发展，社区居民中旅游从业者越来越多，进一步融洽景区与社区的关系，离不开社区居民的支持。以太清景区为例，该景区为社区居民提供就业岗位近百个，为50余个社区困难业户申请减免租赁费用。在得知居民林素美一家生活困难的情况后，景区制定了专门的救助方案，为她的儿子提供就业岗位，每年还给予其孙女学费补助直至初中毕业。崂山的绿水青山不仅带来源源不断的客流，也让社区居民共享崂山全域旅游发展成果。
景区与社区的融合，不可避免地带来游客与社区居民相互挤压公共活动空间的矛盾。近年来，东麦窑村创建了“仙居崂山”旅游品牌发展乡村民宿，村委把办公用房腾了出来，改造成居民与游客公用的活动空间。在雕龙嘴村经营民宿的耿大军是2014年进村的新村民，根据自己的观察编写了“崂山十大怪”，提高游客对本地文化习俗和村民行为习惯的认同，融洽游客与社区居民的关系。
崂山区相关负责人介绍说：“全域共建，是对全域旅游发展理念的深刻理解和实践，是对崂山区党政统筹，全面推进全域旅游示范区创建工作的高度概括和凝练。全域旅游发展理念的传承和延展，是对崂山区通过‘上山下海’‘美丽崂山’战略构建旅游业全面立体发展格局的全面展示和高度体现。”
崂山区形成了全部门联动、全资源整合、全产业融合、全区域优化、全社会参与的“五全”工作实践，全民总动员共同为全域旅游发展做贡献，营造良好的全域氛围。以旅游产业为引领，以“旅游+”“+旅游”为手段，构建全产业融合发展的现代产业体系，从城镇到乡村、从海滨到山林，共筑美丽崂山。
“精明增长”
持续推进治理现代化
12月22日，市民张朋一家来到崂山景区送上锦旗。一个星期前，他的儿子豪豪在太清景区游玩时不慎摔倒，眼眶上鲜血直流。景区工作人员王玉在发现这一情况后，立即取来急救箱为豪豪止血处理伤口，其他工作人员则联系景区通勤车辆，不到10分钟便把受伤的豪豪送往医院做进一步治疗。
太清景区以山海奇观、道教圣地为主要特色，游览面积大、接待量大、工作量大，每年有160多万游客慕名前来，接待量占全景区的60%以上。为此，景区工作人员努力打造“百万如一”的精细化标准，从细处着手、小事做起，建设一个标准，创新管理服务规范，克服服务疲态，让百万游客感受到“崂山最美的风景是崂山人”。
立足推进文化旅游治理体系和治理能力现代化，持续提升公共服务品质。崂山风景区客服中心是很多游客到崂山游玩的第一站，针对周边公交站点散乱，游客和居民换乘不便的问题。崂山文旅委通过实地走访，听取居民和游客意见，协调公交公司，经过科学选址，于2019年9月份启用了统一的停车场换乘区。七条公交线路、出租车、网约车等公共交通车辆与景区通勤车辆实现无缝衔接，不仅提高了游客和居民的出行效率，也改善了客服中心周边的道路交通秩序。
崂山区全域旅游精明增长，是受国家风景名胜区、国家森林公园、省级自然保护区、水源地等多重保护和制约下的突破，是在城乡可用建设用地极度紧缺下实现集约、高效发展的创新，是成熟型旅游目的地、旅游度假区创新管理体制机制、发展全域旅游最佳模式的有益探索。精明增长，是在提高土地利用效率的基础上控制城市扩张、保护生态环境、服务于经济发展、促进城乡协调发展和人们生活质量提高的发展模式。
以景区为标准
打造城区全域旅游实践
全域旅游必须打破依托崂山风景区一家独大的旅游格局，推动旅游业空间布局由沿海一线向全域延伸、多点支撑转变。为此，崂山区深入推进“上山下海”战略，积极开通海上旅游航线和空中旅游航线，进一步完善旅游产品体系，“海、陆、空”立体旅游格局初步形成。打造崂山风景区海上仙山风景区、崂山国际旅游城主城区、乡村旅游都市田园休闲区、康养婚旅度假区与滨海旅游度假活力海湾休闲区等多个功能区，重构景城乡一体的全域旅游新格局。
多年来，崂山区以“城市即景区”“全域皆景区”的理念来进行城市规划建设和环境打造，建成石老人城市客厅，完成10.5公里的前海景观提升工程，打通滨海步行道，建设14处“口袋公园”和44处人文街景小品。这也给文化旅游企业带来新的发展机遇，如是书店在石老人城市客厅打造的音乐季系列演出，成为深受年轻人喜欢的时尚活动。2018年8月开业的协信星光里，是以创意、玩乐为定位的时尚街区，被评为青岛夜经济地标，大大延长了游客在崂山区的滞留时间。
坚持乡村风貌不变、农民主体地位不变，坚持农村景观化、产业融合化、全域景区化同步推进，按照3A级景区标准打造每一个乡村，三年累计投入20亿元，东麦窑仙居崂山、凉泉理想村、解家河国际艺术村等一批高品质乡村快速崛起。通过示范带动、连点成片，逐步把崂山乡村打造成为青岛的国际慢生活区、中国沿海的美丽乡村群落，并以此为基础推出乡村主题旅游线路，发行全域旅游运营通卡，促进城乡旅游一体化。
全域旅游也带来崂山产业融合发展的新局面，带动一批批年轻的创业者们来到崂山，从事“旅游+”和“+旅游”的新业态，推动旅游产业由单一业态向多业态深度融合转变，结构类型由传统观光向休闲度假转变。
经过连续多年的努力，崂山区全域旅游发展取得明显成效，开创了富有崂山特色的“全域共建、精明增长”的全域旅游发展模式，真正体现了国家全域旅游示范区的引领示范作用。创建国家全域旅游示范区是一个持续的过程，不可能一蹴而就、一劳永逸。崂山区相关负责人指出，崂山区将继续坚持“崂山全域皆景区”的发展理念，瞄准世界级旅游景区发展方向，重整行装再出发，驰而不息、久久为功，努力实现以品质崂山叫响崂山品牌，在全域旅游发展大潮中挑大梁、树标杆。（责编 张君旭）
