北京商报讯（记者 陶凤 实习记者 刘瀚琳）9月26日，农业农村部公开《农村土地经营权流转管理办法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《办法》）。该《办法》在此前《农村土地承包经营权流转管理办法》基础上，落实“三权分置”，对农村土地承包经营权转让、互换和土地经营权流转作出明确细分，同时系统性规范了工商企业等社会资本流转取得土地经营权的行为。
考虑到土地经营权流转和土地承包经营权互换、转让在当事人、程序、监管等方面有较大差别，《办法》落实“三权分置”，分立“土地承包经营权”和“土地经营权”，并对土地承包经营权转让、互换和土地经营权流转（出租、转包、入股或其他方式）作出了明确区分。规章名称也由原来的《农村土地承包经营权流转管理办法》修改为《农村土地经营权流转管理办法》。而对于土地承包经营权的转让、互换将另行出台管理办法进行规定。
“该《办法》的出台，实际上是在产业结构发生变化，人口和土地流动性加强的背景下，其实就是进一步保障进城农民的土地经营权问题，防治企业赚钱跑路，农民维权无门。”社科院农村发展研究所研究员李国祥表示。
卓纬律师事务所合伙人孙志峰进一步分析指出，我国集体土地流动性有限，随着大量的农村劳动力进城务工，农村集体土地存在荒废现象。为盘活土地资源，需要对农村集体土地进行有限制地放开，这是出台《农村土地经营权流转管理办法》重要目的之一，而“三权分置”也是基于保护耕地和盘活土地资源之间平衡的需要，保护所有权和承包权，盘活经营权。
“此外，当前土地资源有限，耕地资源更是需要保护，为防止工商企业将流转取得土地经营权后，从事非农建设，破坏耕地等行为，有必要对其进行系统性规范，不然势必会导致农用地特别是耕地资源的严重破坏。”孙志峰强调。
于是，在保障农民土地经营权之外，《办法》还进一步对社会资本流转取得土地经营权作出了的系统规范。其中提出，对工商企业等社会资本流转取得土地经营权，进行六方面的专门规定，包括增加资格审查、项目审核、风险防范、审查审核机构、集体经济组织收取管理费用和事中事后监管。
比如，在资格审查方面，《办法》明确工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权应当具有从事农业经营的资质，具备农业经营能力等条件；同时在项目审核方面，制定了负面清单，如不得在占用基本农田上挖塘栽树，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
为了降低经营风险，《办法》强调，各地可因地制宜建立风险保障金制度，但对整村土地经营权流转和500亩以上土地经营权流转等风险较高的项目，必须建立风险保障金制度；在管理过程中，农村集体经济组织可根据提供的土地流转管理服务收取适量管理费用，具体数额和支付方式可协议商订。
与此同时，《办法》还对规范审查审核环节、加强事中事后监管作出要求。
实际上，此次《办法》出台并非我国首次提出“三权分置”制度。该制度在2014年印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》便已提出；在2016年出台的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》则要求各地区结合当地实际落实，重点放活经营权。
“虽已不是首次提出，但该《办法》算是第一次把经营权流转当作独立法律权利的基础上，在执行方面作出了具体细化。”孙志峰说。
“未来在执行过程中，还需进一步着眼解决两个问题。”孙志峰补充道，首先是“三权”边界和各权利人行权冲突带来的问题。“比如，承包权人在将土地经营权流转后，与经营者发生争议，进而想依据承包权收回经营权，双方就会产生冲突，那么承包权人利益是否优先于经营者利益就是一个非常棘手的问题。”
与此同时，社会资本取得土地经营权流转后，非法建设等问题或将更加突出，农业规模化和产业化进程加快也会产生一些新的法律和社会问题，一定程度上可能会加大土地监管难度和工作强度。
