农村土地制度改革的关键是什么？

在经深改组审议通过后，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》于近日正式发布，其中正式提出农地的“三权分置”，在现有“集体所有权”和“集体成员承包经营权”的基础上，将承包经营权进一步分置为集体成员的“承包权”与具体耕作者的“经营权”。

传统社会中，城乡二元阻隔了农民进城的道路。只有集体内农民这一身份才能承包土地，作为职业的农民来经营耕作土地。

但在城市化大潮下，农民的身份与职业开始分离，农民进城务工，不再从事耕作，因其身份承包的土地只能委托他人经营。据统计有2.7亿农民工，对应土地的经营权已经与承包权分离，“三权分置”也是对现有状态的一种追认。此次三权分置的提出，有着“破冰”意义，实践走在了法律和理论的前面，逼着法律和制度去完善。

在原有的制度里，承包经营是农民身份独有的权利，承包人之外的土地经营者没有权利保障，土地耕作就会利益短期化，经营者倾向利用化肥、农药等提高产出，不利于土壤保护和粮食品质的提高。这种状态也阻碍了农业资本下乡，农业生产无法规模化。

承包经营权分置为两权，扩展了农民的权利，农民可以将土地使用权流转获得地租，也保护了耕作者的权利，让其有稳定经营的预期。长远来看，非本集体的经营主体可以获得多个承包人的土地，进行规模化经营，有利于中国农业生产的效率提升。

但是，“三权分置”还是一个过渡政策，城市化到今天，农地的角色发生了巨大变化，从农民获得糊口的收入来源变成农民的财产。现有的承包权设计更多是基于农民身份的福利配济，而不是一种财产。

首先，承包权的身份属性极大限制了农民的财产权利，抑制了财产的交易价格。农地是农民家庭财产最重要的组成部分，因无法卖出好价格，无法成为农民进城的第一桶金，成为农民市民化的障碍。

其次，农民在承包期的经营权是完整的，享有不被调整、不因在小城镇落户而被剥夺的权利，但这一权利在承包期结束以后无法继承，承包期结束前离开村集体在城里落户的话，将无法再次获得承包权，这也成为农民在城里落户的顾虑。

与城市居民房产的可继承可无限制转让相比，农民对土地的财产权利还是受到严重限制的，有必要做出调整。