核心提示：目前，多地两会密集开幕，北上广等特大城市纷纷提出人口“天花板”的控制规划：北京提出2020年常住人口控制在2300万以内的红线，上海提出2020年人口不超过2500万人的控制目标，广州提出适度控制人口规模。
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目前，多地两会密集开幕，北上广等特大城市纷纷提出人口“天花板”的控制规划：北京提出2020年常住人口控制在2300万以内的红线，上海提出2020年人口不超过2500万人的控制目标，广州提出适度控制人口规模。
近日，国务院常务会议提出，除极少超大城市外，全面放开高校毕业生、技术工人、留学归国人员等落户限制。专家指出，城市人口规模差别化调控的信号已经明确：特大城市严控人口规模，中小城市加快放开落户制度。
根据官方公布的统计数据，“十三五”期间，北京、上海分别还有约130万和75万的人口“增长空间”。设定人口“天花板”能否挡住涌向特大城市的人流？
一问：未来五年这几个城市预设的人口增长空间有多大？
正在召开的地方两会上，北京、上海、广州等地均明确提出严控人口总量：北京市市长王安顺22日说，北京在2020年的人口上限要控制在2300万以内；上海市市长杨雄24日表示，“十三五”期间，上海将坚持综合施策，严格控制人口规模，常住人口总量控制在2500万以内；此前公布的广州“十三五”规划建议稿也提出，落实国家对特大城市人口控制政策，适度控制人口规模。
“北上广等特大城市目前的人口早已超出城市的承载力，设定人口‘天花板’是迫不得已。”清华大学公共管理学院教授于安说。
国家行政学院教授汪玉凯表示，特大城市和部分大城市人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧，空气污染、交通拥堵、公共安全问题等“城市病”日益严重。中国符合条件的特大城市有6个：北京、上海、广州、深圳、天津和重庆。其中，北京和上海人口矛盾更突出。
截至2014年底，上海、广州、深圳的常住人口分别达到2425万人、1308万人和1077万人。北京市政府最新公布的数据显示，2015年底北京常住人口2170.5万人。
据此计算，未来五年，北京和上海分别还有不到130万和75万的人口增长空间。
二问：设立“天花板”能否挡住汹涌的人流？
在2000年至2012年的12年间，北京流动人口增加517万，每年增长43万；上海每年增长53万；广州每年增长43万；深圳则每年增长56万。而根据北京和上海的目标，未来五年人口平均增速必须控制在26万和15万以内。
记者采访发现，近几年，京沪两地人口增速均已大幅降低。但专家认为，京沪等城市要完成调控目标，还面临诸多挑战。
——短期牺牲GDP的定力。“人在业在，业走人走。限制产业，需要有短期牺牲GDP的定力。”暨南大学管理学院教授胡刚认为，这正是此前全国多个城市公布的人口目标屡遭突破的重要原因。记者了解到，北京和上海现在都将调整落后产能作为突出办法，上海还提出“控制建筑总量过快增长，抑制人口过度涌入”等手段。
——“摸黑作战”。胡刚表示，随着外来人口的大量聚集，以常住户籍人口信息为主、底数不清、手段落后成为调控人口、开展公共服务的短板。
一位基层干部直言，对外来人口的统计只能靠派出所登记、移动电话卡等综合估算，“底数不清，只能‘摸黑作战’。希望可以建立政府部门间统一的大数据信息平台”。
——“拆迁游击战”。近年来出现了政府与流动人口之间“你拆我搬、越搬越远”的“拆迁游击战”现象。复旦大学教授任远表示，随着流动人口不断向城市外围移动，要避免“环都市贫困带”的拉美式陷阱。
三问：疏解人口的根本之道是什么？
北京市发改委主任卢彦表示，要疏解人口必须先调整城市的产业布局和功能定位。北京市常务副市长李士祥22日表示，北京的非首都功能主要包括四类：一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能以及部分行政性、事业性服务机构。
汪玉凯指出，北京最新明确的定位是全国政治、文化、国际交往、科技创新中心。并未突出经济中心的定位，也就是说一般能在外地发展的产业都可以疏解。
上海市政府工作报告指出，2016年上海将推动新兴产业加快发展和传统产业改造升级，全年淘汰落后产能1000项左右。上海市政协常委马云安表示，以建筑业为例，目前上海有90万建筑工人，60万是外来务工人员。如果未来建筑房屋的方式从工地建设变为工厂组装，对建筑工人数量的需求会降低，同时还能减少空气污染。
值得注意的是，京沪两地政府工作报告都提出要土地减量开发、严控用地总量。北京提出，2020年建设用地总量控制在2800平方公里，上海也提出建设用地总量控制在3185平方公里以内。
胡刚表示，京沪建设用地总规模占行政区域总面积比例明显高于不少国际大都市。建设用地过多影响城市环境和发展质量，而严控土地开发强度则有助于倒逼人口调控。
四问：居住证、积分落户与人口“天花板”如何并行？
对于特大城市而言，控制人口数量与落实对外来人口的公共服务如何保持平衡？
22日召开的国务院常务会议提出，国务院已颁布居住证暂行条例，各地要结合本地实际，抓紧制定细则，使有别于以往各类暂住证、含金量更高的居住证制度覆盖全部未落户的城镇常住人口。而据统计，2014年底上海常住外来人口达996.4万，北京2015年底常住外来人口达822.6万，常住外来人口占两地常住人口的比例约40%。
专家表示，提出人口“天花板”并不意味着居住证和积分落户制度会被边缘化。大城市的人口调控不应只看到数量这个指标，更应注重人口结构、素质和合理布局。居住证和积分落户制度有助于促进人口结构调整。
目前，上海公布的居住证办法和北京的征求意见稿，对于居住证办理门槛较为宽松，而积分落户办法门槛较高。汪玉凯表示，对特大型城市而言，居住证和更进一步的积分落户应该成为“京漂”“沪漂”落户的制度通道。
记者获悉，目前北京居住证和积分落户的具体办法仍处于意见汇总阶段。“具体积分落户分值怎么设定，现在正在网上广泛征求意见，要尽量争取科学。”李士祥说。
声音：能否挡住汹涌人流?
中国几乎所有的城市，都在一个膨胀做大的通道当中。管理者们很少去严肃探讨另一个问题：自己所在城市的承载有没有边界？这个边界该怎样划定？
北京作为首都，首先面对了这个严峻命题，随着时间推移，一大批城市都要面对。已有不少城市流于口头的人口目标都像北京一样“屡设屡破，屡破屡设”了，如果一再循环，终究有一天会“破”不下去，撞在极限天花板上苦不堪言。问题怎么破？
早有学者指出：城市停止生长并衰败的因由，除了人口繁殖能力的衰弱，另一关键点就在于城市自身补给能力的贫乏，在于营养与实物的短缺，而且，越是伟大、越是广土众民的城市，越是更加受制于匮乏，因为其需求受更多必然性的宰制。
遗憾的是，这种告诫长期被束之高阁，很多人觉得，城市做大就是必然的，它能膨胀成什么样子，自有其消化这种状况的能力。这种说法显然有点理想化了。太多的城市，正在遭遇承载靠近极限的苦痛：交通成了停车场，水电气资源报了警，环境污染令人窒息，垃圾围城无有良策、上学求医皆为痛苦记忆……逃离城市、逃离北上广的命题，就源于此——当城市功能遭遇梗阻、滞涨到了“不宜居”时候，城市还是那个美好的样子吗？
一般认为，北京“大城市病”，是权力集中资源造成供需失衡的结果。所以才有城市副中心的思路，才有京津冀协同发展的思路。专业人士认为，中小城市相互拱卫形成城市体系，城市活力等功能适度均衡，是解决大城市病的措施。现实困境是，城市聚合效应需要统筹规划，而各座城市都有自己的利益，城市规划“各自为政”，“野蛮生长”的结果难免就成一层一层摊大饼子。
北京是首都，现在还能找到跨省市区协调发展的路子。对于其他更多城市来说，等遭遇到承载力“天花板”的时候，再去统筹、再去协调，恐怕是很难有这个能力了。希望北京再设城市人口“天花板”，能够给更多的地方政府一些警醒与启示。
概念超链接：“人口天花板”是个啥？
“人口天花板”（或城市承载力）并非什么新概念，常常被一些地方政府官员引用，却一次次地被人口增长的强大现实所突破。1983年出台的《北京市城市建设总体规划方案》提出把2000年的人口规模控制在1000万人左右，而1986年北京市总人口已达1000万；《规划(1991-2010)》要求2010年北京市常住人口控制在1250万左右，2000年第五次全国人口普查结果显示已达1382万人；《规划(2004-2020)》提出2020年北京的总人口规模要控制在1800万。而2012已超两千万的。类似的现象也出现在上海、广州等城市。
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